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Aug 23, 2023

Industriepolitik ist nicht die richtige Antwort auf die Sicherung kritischer Mineralien und den grünen Wandel

Autor: Mari Pangestu, Universität Indonesien Industrie- und Entwicklungsländer haben den Einsatz industriepolitischer Maßnahmen durch Subventionen, Handelsbeschränkungen und andere Instrumente verstärkt

Autor: Mari Pangestu, Universität Indonesien

Industrie- und Entwicklungsländer haben den Einsatz industriepolitischer Maßnahmen durch Subventionen, Handelsbeschränkungen und andere Instrumente intensiviert, um die Versorgung mit übergangskritischen Mineralien und seltenen Erden sicherzustellen, die für die Entwicklung kohlenstoffarmer Technologien und den Übergang zu grüner Energie unerlässlich sind. Diese Maßnahmen haben jedoch zu Unsicherheiten geführt, und ihre Auswirkungen auf den Übergang zu einer grünen Wirtschaft müssen sorgfältig geprüft werden.

Um Netto-CO2-Emissionen von Null zu erreichen, muss die Nachfrage nach übergangskritischen Mineralien zwischen 2021 und 2040 schätzungsweise um das Siebenfache steigen. Derzeit importieren die Vereinigten Staaten und die Europäische Union 80 bzw. 98 Prozent ihres Bedarfs an kritischen Mineralien Japan importiert 90 Prozent. Angesichts dieser Abhängigkeiten bestehen erhöhte Bedenken hinsichtlich des Zugangs zur Versorgung mit übergangskritischen Mineralien, insbesondere angesichts der Konzentration der Lieferungen in China.

Während die Gewinnung kritischer Mineralien bei Kupfer von Chile und Peru, bei Nickel von Indonesien, den Philippinen und Australien, bei Kobalt von der Demokratischen Republik Kongo und bei Lithium von Australien dominiert wird, ist China der führende Verarbeiter. Um die Abhängigkeit von diesen konzentrierten Lieferungen übergangskritischer Mineralien zu verringern, haben Industrieländer Industriepolitiken eingeführt, wie z. B. die Verlagerung der Beschaffung übergangskritischer Mineralien und die Produktion kohlenstoffarmer Technologien.

In den Vereinigten Staaten sieht das Inflation Reduction Act Subventionen in Höhe von 7.500 US-Dollar für den Kauf von Elektrofahrzeugen (EV) vor, sofern die Komponenten, wie z. B. Batterien, in den Vereinigten Staaten oder in verbündeten Ländern hergestellt werden, die ein Freihandelsabkommen (FTA) haben. mit den Vereinigten Staaten. Dies hat dazu geführt, dass Japan mit den Vereinigten Staaten ein begrenztes Freihandelsabkommen über Mineralien unterzeichnet hat, damit es Komponenten liefern kann, die für die Subvention in Frage kommen. Auch die Europäische Union, Indonesien und die Philippinen haben sich wegen ähnlicher begrenzter Handelsabkommen an die Vereinigten Staaten gewandt.

Die Europäische Union hat einen Gesetzesentwurf – den Critical Raw Materials Act – vorgelegt, der die Mitglieder verpflichtet, ihre Abhängigkeit von China bei kritischen Mineralien von 80 Prozent auf 65 Prozent zu reduzieren, mit dem Ziel, die Versorgung aus der Europäischen Union auf 10 Prozent zu erhöhen. Seit 2020 hat Japan außerdem eine Reihe industriepolitischer Maßnahmen eingeführt, um Anreize für die Verlagerung japanischer Anlagen von China nach ASEAN und in andere Länder zu schaffen. Im Mai 2022 führte Japan das Gesetz zur Förderung der Wirtschaftssicherheit ein, das darauf abzielt, Lieferketten für kritische Mineralien zu sichern und die Entwicklung kritischer und neuer Technologien zu unterstützen.

Es ist unwahrscheinlich, dass eine Industriepolitik, die auf Onshoring oder den Aufbau von Lieferketten mit Verbündeten abzielt, die Industriegeographie kritischer Mineralien in absehbarer Zeit verändern wird. Die zur Entwurzelung der Lieferketten erforderlichen Investitionen sind mit Unsicherheiten aufgrund einer erhöhten Nachfrage, einer sich ändernden Industrie- und Geopolitik sowie langen Vorlaufzeiten konfrontiert und unterliegen den Beschränkungen, die dadurch entstehen, dass man sich nur auf die Lieferung von „Verbündeten“ verlässt. Selbst wenn die Onshore-Förderung in den entwickelten Ländern gesteigert werden könnte, dürfte der Widerstand gegen Umweltbedenken den Fortschritt behindern. Unterdessen hat die Industriepolitik das Potenzial, den Zugang zu kritischen Mineralien und Übergangstechnologien, insbesondere für Entwicklungsländer, zu stören oder die Kosten dafür zu erhöhen.

Die bessere politische Reaktion besteht nicht in der Ansiedlung oder Schaffung strategischer Allianzen. Eine Ausweitung und Diversifizierung der Investitionen in ressourcenreichen Entwicklungsländern würde das Angebot erhöhen und diversifizieren und die Abhängigkeit von einigen wenigen Ländern und Unternehmen verringern. China muss in der Zwischenzeit entgegenkommen, da es eine wichtige Rolle bei der Reduzierung der Kosten der Dekarbonisierung in anderen Ländern spielt.

Auch die Diversifizierung von Investitionen in ressourcenreiche Entwicklungsländer birgt ihre Herausforderungen, da eine Industriepolitik, die auf eine Steigerung der Wertschöpfung von Bodenschätzen abzielt, Investitionsentscheidungen verzerren kann. Steuerliche Zwänge bedeuten, dass Subventionen keine Option sind. Daher wurden politische Maßnahmen ergriffen, die den Export von Rohstoffen einschränken und Bergbaukonzessionen mit schrittweisen Downstreaming- und Local-Content-Anforderungen verknüpfen.

Indonesien beispielsweise hat 2009 ein Gesetz verabschiedet, das den Export unverarbeiteter Mineralien einschränkt und Bergbaukonzessionen für den Bau von Schmelzhütten innerhalb einer bestimmten Frist vorschreibt.

Bei Nickel verfügt Indonesien über die größten Reserven der Welt und macht 22 Prozent der Exporte aus. Im Jahr 2014 verbot Indonesien den Export von Nickelerz. Die Politik gilt als Erfolg: Die Exporte von Ferronickel und Edelstahl stiegen von 2,2 Milliarden US-Dollar im Jahr 2014 auf 29 Milliarden US-Dollar im Jahr 2022. Dies führte zu erhöhten Investitionen aus China und Nickelbergbauunternehmen wie Vale, was das Wirtschaftswachstum in Ostindonesien ankurbelte . Mit reichlichen Vorräten an Nickel, Kupfer und Graphit hat Indonesien Ambitionen, ein Versorgungszentrum für Elektrofahrzeuge und Batterien zu werden.

Kosten und Nutzen von Exportbeschränkungen als Mittel zur Steigerung der Wertschöpfung sind jedoch problematisch. Wertschöpfung ist nicht nur die Steigerung der Exporte des Endprodukts oder sogar das Beschäftigungswachstum – was angesichts der kapitalintensiven Natur der Branche gering ist –, sondern die Differenz zwischen den Produktionskosten und den Materialkosten, einschließlich der Kosten für Der Aufbau von Infrastruktur und die Deckung des Energiebedarfs und die entgangenen Einnahmen, da andere Anbieter ihren Marktanteil für unverarbeitetes Erz ausbauen.

Bei anderen Rohstoffen, bei denen Indonesien kein großer Produzent ist oder bei denen Ersatzstoffe leicht verfügbar sind, wird sich der Erfolg bei der Ausweitung der Nickelproduktion möglicherweise nicht wiederholen. Und andere Mineralien ziehen möglicherweise nicht so viele Investitionen an wie Nickel. Um sicherzustellen, dass weiteres Downstreaming zu einer industriellen Entwicklung mit Mehrwert führt, sind ergänzende Maßnahmen wie der Aufbau von Infrastruktur, der Zugang zu sauberer Energie und die Entwicklung des Humankapitals erforderlich.

Wie die Suche nach Lithium zur Herstellung von Elektrofahrzeugbatterien zeigt, reicht es nicht aus, nur über eine Ressource zu verfügen. Für ressourcenreiche Länder ist es ebenso wichtig, den Handel offen und vorhersehbar zu halten wie für ressourcenarme Volkswirtschaften. Darüber hinaus ist es für die Diversifizierung der Raffinerie- und Verarbeitungskapazitäten von entscheidender Bedeutung, die Abhängigkeit von einzelnen Lieferanten zu verringern.

Mari Pangestu ist Professorin für Internationale Wirtschaft an der Universität Indonesien. Sie ist ehemalige Geschäftsführerin für Entwicklungspolitik und Partnerschaften der Weltbank.

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